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【权威解读】李曙光| 《加快完善市场主体退出制度改革方案》的意义与突破
本文作者：李曙光，中国政法大学法学教授、博士研究生导师，研究生院院长，破产法与企业重组研究中心主任。国务院学位委员会法学学科组成员，最高人民法院应用法学研究所研究员，中国经济体制改革研究会研究员。美国破产学会终身外籍会员，美国哈佛大学法学院高级访问学者。曾任最高人民法院应用法学研究所副所长，中国证监会第13～15届主板发行审核委员会委员，国际破产协会执行理事会理事。全国人大财经委员会《企业国有资产法》《企业破产法》《证券投资基金法》起草小组主要成员。主要著作有《转型法律学》《国有资产法律保护机制研究》《破产法的转型》《法思想录》《破产法评论》
《加快完善市场主体退出制度改革方案》的意义与突破
近日，国家发展改革委、最高人民法院等13部委印发了《加快完善市场主体退出制度改革方案》（以下简称《改革方案》），引发社会广泛关注。本次发布的《改革方案》是第一个比较专门涉及市场主体退出问题的国家级文件，是中央在经济工作重大战略部署的一部分，对于深化供给侧结构性改革、建设完善的市场经济体制、优化营商环境、推动中国经济高质量发展方面意义非凡。
市场主体的退出在市场经济体制中具有举足轻重的地位，是市场经济本身的重要环节和必然要求，也是市场经济基本规律的集中体现。通过退出市场，使陷入困境的市场主体释放被自身占据的生产资源和要素，在价格规律的引导下，重新完成生产资源和要素的优化配置。正如人有生老病死一样，企业的诞生、成长、运行和消亡也是企业发展的必然过程。只有及时有效地将不合格的市场主体淘汰出局，才能确保对社会资源的有效利用。自2015年底的中央经济工作会议提出要进行供给侧结构性改革以来，市场主体的退出问题就成为了中国经济改革中的一个焦点、难点和痛点问题。
随着中国经济发展进入新常态、中国社会发展步入新时代，坚持新发展理念、实现经济高质量发展对市场主体退出制度提出了新要求。完善市场主体退出制度有利于实现市场要素的有效配置和推进“三去一降一补”，是发挥市场对资源配置的决定性作用的重要举措。《改革方案》是在中央全面深化改革背景下，关于建设现代化经济体系的具有顶层设计性质的文件。
本次《改革方案》的印发具有四大意义。
第一，《改革方案》对深化供给侧结构性改革和建设现代化经济体系具有特殊的价值和意义。建设现代化经济体系是建设现代化国家的基本任务，而供给侧结构性改革是建设现代化经济体系的主线。在近几年的中央经济工作会议以及政府工作报告中，供给侧结构性改革都是当仁不让的“热词”。目前我国供给侧结构性改革已取得初步成效，但还需要不断深化和推动。去年底的中央经济工作会议再次提到“要稳步推进企业优胜劣汰，加快处置‘僵尸企业’，制定退出实施办法”。完善市场主体退出制度，提高市场出清效率，清扫市场信用垃圾，对于推进供给侧结构性改革、建设现代化经济体系具有不言而喻的意义。
第二，《改革方案》具有很大的制度价值。《改革方案》提出完善市场主体的多项市场退出制度。市场主体的退出方式可分为“法庭内”退出与“法庭外”退出两类。“法庭内”退出是在法院的主导下进行的清算活动，更强调司法审查对清算活动的监督作用。“法庭内”退出主要就是指破产法律制度。在“法庭外”退出中，法律充分尊重市场主体的权利及其自治行为，非因法定事由并经法定程序，法院不能介入清算活动。而注销与简易注销制度则属于行政商事监管行为。“法庭内”退出制度往往只适用于资不抵债的企业，对于健康正常但无意继续经营的市场主体而言并不适用，需健全“法庭外”退出制度，来为这类市场主体提供退出的通畅渠道。过去我们的立法集中于“法庭内”退出制度，而“法庭外”退出制度存在很大的欠缺。《改革方案》提出要规范市场主体退出方式，健全清算注销制度，完善破产法律制度，完善特殊类型与特定领域退出制度。在促进“法庭内”退出制度的完善的同时，也就“法庭外”退出制度的完善提出了具体举措。
第三，《改革方案》具有科学性价值，强调在市场主体退出方面要有整体性的制度安排。市场主体的优胜劣汰是市场经济的必然规律，市场主体的退出是市场经济本身的重要环节和必然要求，任何市场主体都可能会退出市场，也就需要一套健全的市场主体退出制度来予以保障。《改革方案》不仅关注企业市场退出制度的完善，也非常关注自然人、非企业法人、非法人组织等市场主体退出制度的构建，实现了对各类市场主体的全覆盖。
第四，《改革方案》对我国破产法修改具有重大意义。2018年9月，《企业破产法》的修改被纳入到十三届全国人大立法规划。根据今年3月底在最高院关于优化营商环境两个司法解释的新闻发布会上的信息，最近就要准备成立修改《企业破产法》的起草小组。我国现行《企业破产法》至今已经实行了12年，如今破产法在供给侧结构性改革中发挥着日益重要作用，近5年来全国法院所受理的破产案件数量翻了近十倍。近年来的破产法实施中，关联破产、跨境破产等新问题层出不穷，执转破、预重整等新程序、新制度不断出现。法律要适应并服务于社会、经济的发展，《企业破产法》在今天已不能完全满足现实需要。通过修改完善破产法，能够使之更好服务于僵尸企业处置和供给侧结构性改革，充分发挥市场对资源配置的决定性作用。同时也要兼顾债权人、债务人、职工和其他利益相关者的利益。应当说《改革方案》对于下一步破产法的修改工作具有推动意义。
从《改革方案》的具体内容来看，方案主要有五大突破：
第一，《改革方案》对市场主体退出制度改革更加强调市场化、法治化原则。长期以来，以《企业破产法》为标志的市场主体退出制度的实施一直没有引起国家和社会的重视。同时，过去在处理市场主体的退出问题时，还是强调以政府的行政、计划手段为主。党的十八届三中全会以来，我们对市场对于资源配置起决定性作用的认识取得重要共识。实践中的市场主体退出中存在许多问题，便是因为当时没有坚持市场化法治化原则。《改革方案》提出在市场主体退出制度改革过程中坚持约束和激励并举，是市场化改革的重要体现，而不再以强制性的行政和计划手段为主要方式。《改革方案》提出市场退出要坚持法治化原则，市场经济本质上是法治经济，市场经济的发展繁荣离不开完善的制度体系。同时，法治也是我们处理好市场和政府关系的平衡器。完善市场退出制度的改革思路在本质上就是坚持市场经济与以法治国的理念，依据并坚持市场经济的基本规律为市场主体提供退出通道，用法治思维和法治方式履行政府职能，真正实现市场化出清。
第二，《改革方案》结合吸纳世界银行的营商环境评价指标，对标优化营商环境，对于激发市场主体活力，有效配置市场资源具有重要意义。2018年在世界银行《2019年营商环境报告》中，中国的排名从过去的78位上升至46位，首次进入了世界前50之列。但同时，与中国作为世界第二大经济体相比，第46位的排名意味着我们的营商环境还有很大的提升空间。党的十八大以来，中央高度重视优化营商环境工作，优化营商环境意味着既要畅通市场的进入通道，也要畅通市场的退出通道。在市场退出领域，世界银行的营商环境评价指标体系非常关注破产法框架体系、债权人利益保护、程序效率和成本、重整价值等市场退出中的关键问题。《改革方案》提出的完善破产程序启动与审理制度、建立预重整与庭外重整制度、完善破产重整制度、建立破产简易审理程序等一系列改革举措，可以说是对世界银行营商环境评价指标的一种回应，体现了中央对不断优化营商环境的态度和决心。
第三，《改革方案》强调，要完善市场主体退出中几个非常重要的制度，特别是提出要构建和完善自然人破产制度，特殊主体破产制度和“法庭外”退出制度。
首先是自然人破产制度。我们常说中国只有“半部破产法”，就是因为中国缺少了个人破产法，个人破产法的制定将是对我国破产法体系的重要补充。市场经济的主体不仅有企业，更包括亿万自然人、商自然人。这些主体都会有各类各样的债权债务关系，在自身的债务超过一定限度的情况下，都需要一定的措施来解决负债过高或流动性短缺的问题。对那些“诚实而不信”的债务人更要有债务豁免机制。通过建立健全自然人破产制度，能够给予债务人重新开始的机会，清理市场信用垃圾，促进资源的合理配置和有效利用。
其次是以金融机构和国有企业为代表的特殊主体的破产制度。不同的市场主体和市场领域都有不同的特点，对于一些特殊的主体和领域，有必要根据其特点设计与之适应的市场主体退出制度。金融机构破产机制的建立并不会损害市场的信心，相反会有助于防范系统性金融风险、增强金融机构和投资者的风险意识、调整金融业结构、分散与规避金融业界风险，有利于良好的社会信用机制的形成和市场经济的有序运行。完善国有企业的市场退出机制，对于处置僵尸企业和加快“三去一降一补”，对于深化供给侧结构性改革具有重要的推动作用。
再次是对以清算注销为基础的“法庭外”退出制度的完善。其一是简化普通注销程序。目前我国所存在的注销难问题主要集中于普通注销程序。简化普通注销程序有利于最广泛地减少市场主体注销时间、降低市场主体退出成本、提高市场出清效率。其二是完善简易注销程序。简易注销制度是对普通注销程序的进一步优化，其对降低注销成本、提高退出效率和实现政府简政放权都有重要作用。其三是构建强制清除制度。在实践中，有大量企业虽已经停止营业活动或被剥夺营业资格，却出于各种原因没有退出市场。通过强制清除制度能够推动这样的企业有序、迅速退出市场。
第四，《改革方案》提出了健全市场主体退出甄别和预警机制、完善市场主体退出关联权益保障机制、完善市场主体退出配套政策等一系列的辅助制度的构建措施。市场主体的退出既是市场这个大系统的一部分，其本身也是一个小系统。市场主体的退出可能会涉及很多的利益相关者，也会对社会整体经济的运行产生影响。市场主体退出制度的完善，并不仅仅是要畅通退出渠道，而是要最终服务于建设现代化经济体系，推动经济高质量发展。完善市场主体退出制度，助力经济高质量发展，都离不开这些辅助制度所发挥的积极作用。要通过健全甄别和预警机制，防范和化解市场主体退出的潜在风险，督促和鼓励市场主体持续稳定经营；通过关联权益保障机制，保护国家、社会利益和职工、债权人等利益相关者的合法权益；通过完善配套政策，使得市场主体退出制度更好服务于市场优胜劣汰和资源配置作用的发挥。
第五，《改革方案》在制度实施的诸多重大配套制度方面有许多突破。首先是行政与司法的协调问题。政府在中国市场主体退出方面的扮演特别重要的角色。政府协调能够解决社会稳定与各利益相关者信息不对称问题，能够推动争端相关方的争议解决，也有利于提高市场出清的效率。我国政府在破产法实施中都兼具推动者、参与者和保障者的多重角色。市场主体的高效、有序退出离不开行政和司法的联动，离不开政府和法院的协调。将来进一步改革应该是建立一个专门的破产行政管理机构问题。另外，《改革方案》提出要大力培育管理人队伍，对完善管理人职责，优化管理人名册、选任与报酬制度，强化管理人责任意识与履职能力等方面提出了要求。在组织领导等制度实施方面，《改革方案》指出，在组织实施中要加强党的领导、完善法律体系、落实工作责任。其中一些问题在过去往往是被我们所忽略的，实现制度目的和制度价值的关键，在于制度的实施。过去市场退出不畅的一个原因就是涉及的监管部门过多，导致执行层面的混乱和低效。此次《改革方案》明确由国家发改委做好统筹协调工作，各部门按职能划分，落实改革方案。
总的来说，本次国家发展改革委、最高人民法院等部门印发的《改革方案》，高屋建瓴，条分缕析，提出诸项改革原则和具体详实的改革举措，彰显了国家建设现代化经济体系、推动破产等市场主体退出制度在市场资源配置中起决定性作用的决心。《改革方案》的这些意义与突破，为接下来完善市场主体退出制度提出了新要求，也确立了新方向。今后应在《改革方案》指导下，坚持“啃硬骨头＂的改革思路，遵循市场化、法治化原则，实现行政与司法联动并兼顾稳定与效率价值，在我国加快建成体制比较成熟、制度更加定型、实效顺畅的市场主体退出制度体系。
本文来源：微信公众号“国家发展改革委”
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